С 1 января 2016 года вступили в силу отдельные положения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Какие именно правила начали действовать, указано в части 2 статьи 114 Закона № 44-ФЗ. В частности, законодатель впервые ввел положения, которые регулируют следующие аспекты:
Кроме того, расширился круг функций и полномочий контрактной службы, контрактного управляющего.
Порядок планирования закупок
Заказчики должны планировать закупки на основании плана закупок и плана-графика (ч. 1 ст. 16 Закона № 44-ФЗ).
План закупок – это документ, который определяет цели проведения закупок, для каких нужд они требуются заказчику. При этом закупки должны отвечать требованиям статьи 13 Закона № 44-ФЗ, то есть быть направлены на:
- реализацию государственных, муниципальных и международных программ;
- исполнение международных обязательств РФ;
- выполнение функций и полномочий заказчиков как государственных и муниципальных органов, органов управления внебюджетными фондами.
В плане закупок также отражаются сведения о средствах, выделенных для обеспечения нужд заказчика. Сами закупки и предполагаемые объемы финансирования могут стать предметом общественного обсуждения, по итогам которого план закупок в случае необходимости может быть изменен.
Правительство РФ в настоящее время не утвердило случаи обязательного общественного обсуждения закупок. Этот инструмент обеспечения прозрачности закупок будет реализован только с 1 января 2017 года, когда вступит в силу статья 20 Закона № 44-ФЗ (ч. 3 ст. 114 Закона № 44-ФЗ).
Однако механизм общественного обсуждения закупок уже апробируется. Так, с 1 января 2016 года общественному обсуждению подлежат госзакупки, в которых начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком, превышает один млрд руб. Обсуждение проводится в ЕИС или в виде очных публичных слушаний. По результатам обсуждения заказчик может внести изменения в план-график, извещение об осуществлении закупки, документацию о закупке или отменить закупку (приказ Минэкономразвития России от 30 октября 2015 г. № 795 «Об утверждении Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей»).
Контрактная служба заказчика проводит разработку плана закупок, подготовку изменений для внесения в него, а также размещает его (и внесенные в него изменения) в единой информационной системе (далее – ЕИС) (п. 1 ч. 4 ст. 38 Закона № 44-ФЗ).
С 1 января 2016 года в ЕИС размещается информация о ценах, которые складываются на товарных рынках (п. 16 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ).
Внимание! Есть риск, что заказчика привлекут к административной ответственности, если он не сможет доказать, что закупка проводится для обеспечения целей, указанных в законе.
Заказчики должны доказать соответствие планируемых закупок целям, указанным в статье 13 Закона № 44-ФЗ. На практике это означает, что закупки должны быть максимально экономными и отвечать тем целям, ради которых они проводятся, в частности, для обеспечения работы государственных и муниципальных заказчиков. В противном случае есть риск, что:
- ФАС России привлечет заказчика к административной ответственности по статье 7.29 КоАП РФ;
- прокурор возбудит дело об административном правонарушении (в защиту прав публичного образования, от имени которого действует заказчик) по статье 7.29 КоАП РФ.
Контролирующие органы могут ограничиться предписанием на первый раз, а могут и привлечь к административной ответственности, поэтому заказчикам лучше не рисковать. Полученное предписание нужно либо исполнить, либо обжаловать, поскольку в противном случае оно вступит в законную силу и станет обязательным для исполнения. За его неисполнение или ненадлежащее исполнение контролирующий орган может привлечь заказчика к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ.
Важно отметить, что меры административного характера по КоАП РФ могут применять только контролирующие органы, но не сам заказчик. Он не вправе подменять собой их, а также облекать свои требования по контракту в форму предписания, носящего обязательный характер, неисполнение которого влечет публично-правовые функции для поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные статьей 19.5 КоАП РФ (определение Верховного суда РФ от 8 декабря 2014 г. по делу № 305-КГ14-16, А40-9701/2013).
Если говорить в целом, за нарушение Закона № 44-ФЗ предусмотрена административная ответственность по статьям 7.29–7.32 КоАП РФ.
Требования к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ и муниципальных нужд, а также требования к форме планов закупок товаров, работ, услуг (далее – Требования к плану закупок) вступили в силу 1 января 2015 года, они утверждены постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. № 1043.
Правила формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденные постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 552, вступили в силу 1 января 2016 года. См. подробнее: Нормативные документы, которые регулируют правила, требования и формы в планировании и обосновании закупок.
1. Формирование плана закупок
Заказчик должен включить в план закупок сведения, указанные в пункте 2 статьи 17 Закона № 44-ФЗ. Кроме того, органы власти дополнительно могут определить информацию, которую заказчику необходимо включить в план закупок (п. 3 ст. 17 Закона № 44-ФЗ).
План закупок представляет собой единый документ, в который включается информация, указанная в пункте 1 Требований к форме планов закупок товаров, работ, услуг (утверждены постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. № 1043; далее – Требования к форме планов закупки). Заказчик должен заполнить форму плана закупок, которая указана в приложении к Требованиям к форме планов закупок.
Заказчик должен сформировать план закупок на срок, равный сроку действия закона о бюджете соответствующего уровня, в котором закладываются необходимые затраты на проведение закупок (п. 4 ст. 17 Закона № 44-ФЗ).
Государственные и муниципальные заказчики формируют планы закупок в течение 10 рабочих дней после доведения до них объема финансирования (п. 3 Требований к плану закупок).
Заказчик при необходимости может скорректировать план закупок (п. 4 Требований к плану закупок). Необходимость корректировки плана закупок может быть вызвана, например, сокращением объема финансирования. В такой ситуации заказчик обращается к главному распорядителю бюджетных средств и согласовывает с ним коррективы, которые размещаются в ЕИС.
До какой даты заказчик должен сформировать план закупки и представить его главному распорядителю бюджетных средств?
Ответ на этот вопрос зависит от того, кто является заказчиком.
Государственные и муниципальные заказчики. К ним относятся государственные и муниципальные заказчики, действующие от имени субъектов РФ и муниципальных образований (например, от имени города или области): администрация города, муниципальная школа.
Заказчик формирует план закупок с учетом объема доведенного до него финансирования и представляет его в срок:
- до 1 июля текущего года главному распорядителю бюджетных средств субъекта РФ;
- до 1 августа текущего года главному распорядителю средств местного бюджета (для муниципальных заказчиков).
Главные распорядители бюджетных средств формируют ассигнования на проведение закупок.
Такие правила указаны в подпункте «а» пункта 4 Требований к плану закупок.
Бюджетные учреждения. К ним относятся учреждения, созданные субъектом РФ или муниципальным образованием (например, школа или больница, имеющие статус учреждения).
Такие заказчики формируют планы закупок и представляют их на утверждение своим учредителям (субъект РФ или муниципальное образование) в срок:
- до 1 июня для учреждений, которые созданы субъектом РФ;
- до 1 июля для учреждений, созданных муниципальным образованием.
При этом планы закупок представляются на утверждение лицам, которые выполняют полномочия их учредителей (например, главе муниципального образования со стороны муниципальной больницы). При необходимости (например, сокращение финансирования или появление незапланированных расходов) заказчик может скорректировать или уточнить план закупок.
Такие правила указаны в подпункте «б» пункта 4 Требований к плану закупок.
Юридические лица. К ним относятся две группы юридических лиц:
1. Автономные учреждения, указанные в подпункте «в» пункта 3 Требований к плану закупок (например, государственное автономное учреждение независимой экспертизы, созданное при администрации субъекта РФ).
Такие заказчики формируют планы закупок после принятия решений:
- об осуществлении капитальных вложений в объекты недвижимости;
- о приобретении объектов недвижимости для субъектов РФ или муниципальных образований за счет субсидий.
При необходимости такие заказчики уточняют планы закупок, утверждают их после заключения соглашений о предоставлении субсидий.
Такие правила указаны в подпункте «в» пункта 4 Требований к плану закупок.
2. Бюджетные и автономные учреждения, указанные в подпункте «г» пункта 3 Требований к плану закупок (например, городская больница).
Данные заказчики после согласования проектов решений принимают участие:
- в подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства;
- в приобретении объектов недвижимости для субъектов РФ и муниципальных образований.
При необходимости они также могут уточнять планы закупок.
Такие правила указаны в подпункте «г» пункта 4 Требований к плану закупок.
2. Утверждение плана закупок
Заказчик утверждает план закупок в течение 10 рабочих дней после доведения до него объема финансирования (т. е. после того как заказчик понимает, на какие средства он может рассчитывать) (ч. 7 ст. 17 Закона № 44-ФЗ) и уведомляет об этом главного распорядителя средств бюджета.
3. Действия заказчика после утверждения плана закупок
После утверждения плана закупок заказчик размещает план закупок в ЕИС в течение трех дней с момента его утверждения. Заказчик может (но не обязан) разместить план закупок на своем сайте, а также опубликовать его в любых печатных изданиях. Такие правила указаны в частях 9 и 10 статьи 17 Закона № 44-ФЗ.
Совет: Использование заказчиками плана закупок позволит коммерческим организациям:
- ознакомиться заранее с их потребностями в конкретных товарах, работах и услугах;
- оценить выгодность тех или иных заказов;
- соотнести размер вознаграждения со своими возможностями.
Для всего этого необходимо выполнить подготовительные мероприятия, в частности, привлечь финансирование, персонал, закупить оборудование, материалы.
4. Ведение плана закупок
Заказчик ведет план закупок в соответствии с положениями:
- Закона № 44-ФЗ;
- Требованиями к плану закупок.
Об этом сказано в пункте 8 Требований к плану закупок.
Можно ли изменить утвержденный план закупок?
Да, можно.
Заказчик при необходимости может изменить план закупок, но только в случаях, указанных в пункте 6 статьи 17 Закона № 44-ФЗ. Это исключительные случаи, такие, например, как реализация решений, поручений высших органов власти (Президента РФ, Правительства РФ), приведение планов закупок в соответствие с новыми целями закупок, в соответствии с Законом о внесении изменений в бюджет.
Для внесения изменений в утвержденный план закупок заказчик обращается к главному распорядителю бюджетных средств, представляет ему изменения в план закупок, указывает причины, чем это вызвано. После утверждения главным распорядителем изменений они размещаются в единой информационной системе.
В Требованиях к плану закупок нет порядка изменения, поэтому нужно руководствоваться общей концепцией того, как формируется и утверждается план закупок.
План-график – это документ, который содержит перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и является основанием для осуществления закупок.
Контрактная служба заказчика осуществляет разработку плана-графика, подготавливает изменения для внесения в него, а также размещает план-график (и внесенные в него изменения) в ЕИС (п. 2 ч. 4 ст. 38 Закона № 44-ФЗ).
Коммерческие организации при планировании своей деятельности должны ориентироваться на планы-графики, поскольку именно данные документы являются основанием для проведения закупок. Проведение закупок в противоречии с планами-графиками является нарушением Закона № 44-ФЗ, на что можно пожаловаться в ФАС России.
Правительство РФ установило разные требования к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения:
1) федеральных нужд. Правила формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, Требования к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, Форма плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд утверждены постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 553;
2) нужд субъекта РФ и муниципальных нужд. Требования к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, Требования к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг, Форма плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд утверждены постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 554.
См. подробнее: Нормативные документы, которые регулируют правила, требования и формы в планировании и обосновании закупок.
Обоснование закупок
Эта процедура необходима для того, чтобы установить соответствие планируемой закупки целям ее проведения. Она применяется при формировании плана закупок и плана-графика (ст. 18 Закона № 44-ФЗ).
1. При формировании плана закупок заказчик должен обосновать каждый объект закупки исходя из того, соответствует ли он:
- целям, указанным в статье 13 Закона № 44-ФЗ;
- требованиям, которые предъявляются к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в т. ч. предельной цене), и (или) нормативным затратам на обеспечение функций заказчика.
Такое правило установлено в части 2 статьи 18 Закона № 44-ФЗ.
По итогам проведенных аудита и контроля закупка может быть признана необоснованной (ч. 5 ст. 18 Закона № 44-ФЗ).
Общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047) начали действовать с 1 января 2015 года.
2. При формировании плана-графика заказчик должен обосновать начальную (максимальную) цену контракта, способ определения поставщика, в том числе дополнительные требования к участникам закупки (ч. 3 ст. 18 Закона № 44-ФЗ).
ФАС России проводит оценку обоснованности закупок, осуществляя их мониторинг, аудит и контроль, по результатам которой они могут быть признаны необоснованными. Это является основанием для выдачи предписания на устранение допущенных нарушений, а также основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности по статье 7.29 КоАП РФ.
Нормирование закупок
Нормирование закупок означает, что уполномоченный орган устанавливает:
- требования к закупаемым товарам, работам и услугам (в т. ч. предельные цены);
- нормативные затраты на обеспечение деятельности государственных и муниципальных заказчиков, то есть такие затраты, перечень и объем которых регламентирован в нормативном документе и не может быть изменен заказчиком по своему усмотрению.
Такие правила указаны в части 1 статьи 19 Закона № 44-ФЗ.
Нормирование закупок необходимо для исключения коррупционной составляющей в процедуре размещения заказов. Нередко на практике недобросовестные заказчики нерационально расходуют бюджетные средства, закупая дорогостоящее имущество по завышенным ценам (товары класса люкс). Посредством нормирования закупок, законодатель будет устанавливать требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг. Нормирование закупок позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды, что не приведет к закупкам товаров, работ, услуг, имеющим избыточные потребительские свойства или являющимся предметами роскоши (п. 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Кто устанавливает правила нормирования в сфере закупок?
Правила нормирования устанавливают органы государственной власти.
Правительство РФ определяет общие правила нормирования закупок, а именно:
- общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
- общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и к определению их нормативных затрат. Указанные нормативные затраты Правительство РФ устанавливает в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов».
Такие правила установлены в части 3 статьи 19 Закона № 44-ФЗ.
Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, в том числе:
- требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
- требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в т. ч. предельные цены товаров, работ, услуг) и к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, в том числе подведомственных указанным органам казенных учреждений. Требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений, утверждены постановлением Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084.
Такие правила установлены в части 4 статьи 19 Закона № 44-ФЗ.
Государственные и муниципальные органы и органы управления внебюджетными фондами:
- утверждают правила нормирования закупок, в том числе предельные цены товаров, работ и услуг, а также нормативные затраты на обеспечение своей деятельности;
- размещают правила нормирования закупок в ЕИС.
Такие правила установлены в частях 5 и 6 статьи 19 Закона № 44-ФЗ.
Идентификационный код закупки
Идентификационный код закупки представляет собой цифровой, машиночитаемый код, включающий код закупки, класс, подкласс и др.
Заказчик должен будет указывать идентификационный код закупки в плане закупок, плане-графике, извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом, документации о закупке, в контракте, а также в иных документах о закупке, обеспечивая их взаимосвязь (ч. 1 ст. 23 Закона № 44-ФЗ).
Идентификационный код закупки формируется с использованием кода бюджетной классификации, кодов общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг и может включать в себя иную информацию. Идентификационный код закупки обеспечивает взаимосвязь следующих документов (ч. 2 ст. 23 Закона № 44-ФЗ):
- плана закупок;
- плана-графика;
- извещения об осуществлении закупки;
- приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом;
- документации о закупке;
- контракта;
- иных документов.
Порядок формирования идентификационного кода закупки (утв. приказом Минэкономразвития России от 29 июня 2015 г. № 422) вступает в силу с 1 января 2016 года.
Заказчик обязательно должен указать идентификационный код закупки в соглашении между организаторами закупок при проведении ими совместных конкурсов или аукционов (п. 1.1 п. 2 ст. 25 Закона № 44-ФЗ).
Расширение круга функций и полномочий контрактной службы, контрактного управляющего
Контрактная служба, контрактный управляющий (в дополнение к существующим функциям и полномочиям) должны разрабатывать планы и планы-графики закупок, готовить изменения в них, размещать их (и внесенные в них изменения) в ЕИС.
Это установлено в пунктах 1 и 2 части 4 статьи 38 Закона № 44-ФЗ.
Заказчик должен решить, кто проводит закупки
Органы исполнительной власти (органы местного самоуправления) должны решить, как они и подведомственные им субъекты будут осуществлять полномочия заказчика:
- самостоятельно;
- привлекут уполномоченные органы и учреждения.
Если принято решение остановиться на последнем варианте, то нужно решить вопрос о передаваемых полномочиях, а именно:
- передать только функцию определять поставщиков либо
- осуществлять закупки в целом.
Такое требование установлено в части 5 статьи 26 Закона № 44-ФЗ.
