Если в ходе налоговой проверки (выездной или камеральной) инспекция не выявила нарушений налогового законодательства, то решение по проверке не оформляется (п. 1 ст. 101 НК РФ, письмо ФНС России от 16 апреля 2009 г. № ШТ-22-2/299).
В противном случае после окончания месячного срока (который отведен организации на подачу возражений по акту) руководитель инспекции (его заместитель) должен рассмотреть все имеющиеся материалы налоговой проверки и на их основе принять окончательное решение по проверке (п. 1 ст. 101 НК РФ).
Рассмотрению подлежат: акт налоговой проверки; письменные возражения организации на акт; документы, истребованные у организации или ее контрагентов; протоколы допросов свидетелей, осмотра помещений и т. д. Рассмотрению подлежат и те документы, которые были получены инспекцией в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля. По итогам такого рассмотрения руководитель инспекции (его заместитель) выносит окончательное решение по налоговой проверке. Об этом говорится в пункте 1 статьи 101 и пункте 6 статьи 100 Налогового кодекса РФ.
Срок рассмотрения материалов проверки
На рассмотрение материалов проверки и принятие окончательного решения руководителю инспекции (его заместителю) отводится 10 рабочих дней (п. 1 ст. 101, п. 6 ст. 6.1 НК РФ). В некоторых случаях 10-дневный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц (п. 1 ст. 101 НК РФ). Перечень конкретных случаев, в которых указанный срок может быть продлен, налоговым законодательством не установлен. Решение о таком продлении руководитель инспекции (его заместитель) принимает по своему усмотрению (например, срок может быть продлен, если в ходе рассмотрения материалов у руководителя инспекции (его заместителя) возникнет необходимость в получении дополнительных пояснений или сведений). Форма решения о продлении срока рекомендована приказом ФНС России от 7 мая 2007 г. № ММ-3-06/281.
Ситуация: можно ли отменить решение по итогам налоговой проверки, если инспекция приняла его с нарушением сроков?
Ответ: да, можно, если из-за нарушения сроков организация была лишена возможности подготовить и подать возражения по акту.
По общему правилу решение по налоговой проверке руководитель инспекции (его заместитель) должен принять в течение 10 рабочих дней после окончания месячного срока, отведенного организации на подачу возражений по акту налоговой проверки (п. 1 ст. 101, п. 6 ст. 100, п. 6 ст. 6.1 НК РФ). По усмотрению инспекции 10-дневный срок на рассмотрение материалов и принятие решения может быть продлен, но не более чем на один месяц (п. 1 ст. 101 НК РФ).
Решение по налоговой проверке подлежит отмене, если инспекция нарушит существенные условия процедуры рассмотрения материалов проверки. Так, решение по проверке отменяется, если инспекция не обеспечит организации возможность участвовать в рассмотрении материалов проверки и давать по ним пояснения. Об этом говорится в абзаце 2 пункта 14 статьи 101 Налогового кодекса РФ. Кроме того, основанием для отмены решения по проверке могут стать и иные нарушения, связанные с процедурой рассмотрения материалов, которые могли бы привести к принятию неверного решения (абз. 3 п. 14 ст. 101 НК РФ).
Принятие решения с опозданием к указанным нарушениям не относится, поэтому само по себе такое нарушение не может повлечь за собой отмены решения по проверке.
Вместе с тем досрочное принятие решения (до истечения месячного срока, отведенного организации на подачу возражений по акту) может стать основанием для отмены решения по проверке. В такой ситуации инспекция самовольно ограничивает время организации на подготовку ее возражений по акту, то есть не обеспечивает ей возможности давать пояснения в том порядке, который предусмотрен Налоговым кодексом РФ. Наличие такого нарушения может стать основанием для отмены решения по проверке.
Арбитражная практика подтверждает правомерность этого вывода (см., например, определение ВАС РФ от 29 апреля 2009 г. № ВАС-4913/09, постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 23 января 2009 г. № А32-4732/2008-13/76, Поволжского округа от 25 июня 2012 г. № А12-23020/2011, Московского округа от 29 декабря 2010 г. № КА-А40/16633-10, от 23 января 2009 г. № КА-А41/12979-08, от 23 января 2009 г. № КА-А40/12029-08, Восточно-Сибирского округа от 16 апреля 2012 г. № А78-9055/2009, от 23 апреля 2008 г. № А33-10332/2007-Ф02-1056/2008).
В то же время некоторые суды признают: досрочное принятие решений, в которых возражения организаций были учтены, не нарушает требования статьи 101 Налогового кодекса РФ и не может быть самостоятельным основанием для их отмены (см., например, постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 10 октября 2012 г. № А25-789/2011, Восточно-Сибирского округа от 14 октября 2008 г. № А33-476/08-Ф02-5025/08).
Участие в рассмотрении материалов проверки
Прежде чем рассматривать материалы налоговой проверки и принимать по ним окончательное решение, руководитель инспекции (его заместитель) должен обеспечить организации возможность поучаствовать в таком рассмотрении и дать свои пояснения (абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 14 ст. 101 НК РФ). Такой порядок является существенным условием процедуры рассмотрения материалов, нарушение которого может стать основанием для отмены решения по проверке (п. 14 ст. 101 НК РФ). В связи с этим инспекция обязана известить организацию о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки (абз. 1 п. 2 ст. 101 НК РФ). Причем сделать это она должна так, чтобы факт извещения организации был подтвержден (абз. 3 п. 2 ст. 101 НК РФ). Для этого одновременно с актом налоговой проверки инспекция должна вручить представителю организации под подпись извещение о времени и месте рассмотрения материалов проверки. Если невозможно вручить извещение лично представителю организации, инспекция направит его заказным письмом с уведомлением о вручении по двум адресам: по местонахождению организации и по месту жительства ее руководителя. Кроме того, по месту жительства руководителя организации инспекция может направить телеграмму с указанием времени и места рассмотрения материалов налоговой проверки. После того как в инспекцию поступит уведомление о вручении письма или телеграммы адресату, требования об извещении организации о месте и времени рассмотрения материалов проверки инспекция сочтет исполненными.
Такой порядок подтверждается пунктом 7.4 письма ФНС России от 25 июля 2013 г. № АС-4-2/13622.
Ситуация: можно ли отменить решение по итогам налоговой проверки, если инспекция не сообщила (сообщила ненадлежащим образом) организации о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки?
Ответ: да, можно.
Если инспекция не сообщит организации о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки (или сообщит ненадлежащим образом), то тем самым она нарушит существенные условия процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки. Такого нарушения достаточно, чтобы вышестоящая налоговая инспекция или суд отменили решение по налоговой проверке. Это следует из положений абзаца 2 пункта 14 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Многочисленная арбитражная практика подтверждает правомерность такого подхода (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 12 февраля 2008 г. № 12566/07, определения ВАС РФ от 25 марта 2010 г. № ВАС-3193/10, от 28 октября 2009 г. № ВАС-13623/09, от 18 августа 2009 г. № ВАС-10156/09, от 14 августа 2009 г. № ВАС-10136/09, от 29 апреля 2009 г. № ВАС-5383/09, постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 28 декабря 2009 г. № А32-7437/2009-25/52, Северо-Западного округа от 4 марта 2010 г. № А56-27675/2009, от 15 декабря 2009 г. № А66-7217/2008, Московского округа от 25 ноября 2009 г. № КА-А41/12390-09, от 2 октября 2009 г. № КА-А40/9865-09, от 29 июня 2009 г. № КА-А40/5864-09, Волго-Вятского округа от 15 декабря 2008 г. № А82-2505/2008-99 и Уральского округа от 25 сентября 2007 г. № Ф09-7784/07-С1).
Организация, получив сообщение из инспекции о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки, вправе участвовать в таком рассмотрении через своих законных или уполномоченных представителей (п. 2 ст. 101, п. 1 ст. 26 НК РФ). Кроме того, организация вправе заранее ознакомиться с материалами налоговой проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля. Для этого надо подать в инспекцию соответствующее заявление. Контролеры обязаны предоставить доступ к запрашиваемым материалам не позже чем за два рабочих дня до того, как они начнут их рассматривать. Такой порядок предусмотрен абзацем 2 пункта 2 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Ситуация: сколько представителей со стороны организации может участвовать в рассмотрении материалов налоговой проверки?
Любое количество представителей по усмотрению организации.
Налоговое законодательство не ограничивает количество представителей со стороны организации, которые могут участвовать при рассмотрении материалов налоговой проверки (п. 2 ст. 101 НК РФ). Главное, чтобы все они имели либо законные права представлять интересы организации (для законных представителей), либо были уполномочены на это соответствующими доверенностями от руководителя организации (для уполномоченных представителей) (п. 1 ст. 26 НК РФ).
В случае неявки представителей организации на рассмотрение материалов налоговой проверки руководитель инспекции (его заместитель) должен проверить, была ли организация надлежащим образом извещена об этом мероприятии (подп. 2 п. 3 ст. 101 НК РФ).
Если организация была надлежащим образом извещена, и, по мнению руководителя инспекции (его заместителя), участие представителей организации для принятия окончательного решения по проверке не требуется, то рассмотрение материалов продолжится в общем порядке (абз. 3 п. 2 ст. 101 НК РФ).
Если организация не была надлежащим образом извещена, то рассмотрение материалов будет перенесено на более поздний срок. То же самое случится, если организация была извещена, но, по мнению руководителя инспекции (его заместителя), участие ее представителей для принятия окончательного решения по проверке является обязательным. Руководитель инспекции (его заместитель) вынесет отдельное решение, в котором укажет новые время и место рассмотрения материалов. Это следует из положений подпункта 5 пункта 3 статьи 101 Налогового кодекса РФ. Инспекция должна известить организацию о принятии такого решения и о новых времени и месте рассмотрения материалов в общем порядке (абз. 1, 2 п. 2 ст. 101 НК РФ).
В случае явки представителей организации на рассмотрение материалов налоговой проверки руководитель инспекции (его заместитель) должен проверить их полномочия и разъяснить им их права и обязанности (подп. п. 3, 4 п. 3 ст. 101 НК РФ).
В ходе рассмотрения материалов руководитель инспекции (его заместитель) может огласить акт налоговой проверки, а при необходимости и иные материалы, например письменные возражения организации на акт. Если организация не подавала письменных возражений на акт, то это не лишает ее возможности давать объяснения по ходу рассмотрения материалов. Об этом говорится в абзаце 1 пункта 4 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
При рассмотрении материалов налоговой проверки руководитель инспекции (его заместитель) исследует все представленные доказательства (например, документы, истребованные в ходе проверки у организации или ее контрагентов, протоколы допроса свидетелей, заключения экспертов). Также в качестве доказательств могут быть использованы документы, представленные организацией в ходе предыдущих налоговых проверок. При этом не допускается использование доказательств, которые были получены инспекцией с нарушением Налогового кодекса РФ. Например, если осмотр помещений организации был проведен без участия понятых, то протокол этого осмотра не может быть использован в качестве доказательства. Исключением из правила являются документы и другая информация (например, возражения на акт), которые организация подала в инспекцию с нарушением сроков, установленных в Налоговом кодексе РФ. Указанные документы (информация), несмотря на нарушение сроков подачи, могут быть использованы инспекцией в качестве доказательств. Это следует из положений абзаца 2 пункта 4 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Ситуация: можно ли отменить решение по итогам налоговой проверки, если оно основано на доказательствах, которые были получены с нарушением Налогового кодекса РФ?
Ответ: да, можно.
Решение по налоговой проверке подлежит отмене, если инспекция нарушит существенные условия процедуры рассмотрения материалов проверки. Так, решение по проверке отменяется, если инспекция не обеспечит организации возможность участвовать в рассмотрении материалов проверки и давать по ним пояснения. Об этом говорится в абзаце 2 пункта 14 статьи 101 Налогового кодекса РФ. Кроме того, основанием для отмены решения по проверке могут стать и иные нарушения, связанные с процедурой рассмотрения материалов, которые могли бы привести к принятию неверного решения (абз. 3 п. 14 ст. 101 НК РФ).
При принятии решения не допускается использование доказательств, которые были получены инспекцией с нарушением Налогового кодекса РФ (абз. 2 п. 4 ст. 101 НК РФ). В частности, не признаются доказательством сведения, полученные от правоохранительных органов, но не подтвержденные материалами налоговой проверки. Если решение инспекции основано на доказательствах, полученных с отступлением от норм Налогового кодекса РФ, суд может признать его недействительным и отменить. Арбитражная практика подтверждает правомерность этого вывода (см., например, определение ВАС РФ от 14 ноября 2007 г. № 14266/07, постановления ФАС Поволжского округа от 21 октября 2010 г. № А49-9241/2009, Центрального округа от 3 августа 2007 г. № А14-13603-206/467/24, Северо-Западного округа от 26 июля 2007 г. № А21-409/2007, Западно-Сибирского округа от 16 марта 2006 г. № Ф04-2374/2006(20768-А46-23)).
Дополнительные мероприятия налогового контроля
Если по итогам рассмотрения материалов у руководителя инспекции (его заместителя) имеются сомнения, которые мешают принять окончательное решение по проверке, то он может потребовать:
- дополнительных разъяснений;
- дополнительных (недостающих) сведений.
Для получения дополнительных разъяснений руководитель инспекции (его заместитель) может привлечь к рассмотрению материалов налоговой проверки:
- свидетеля;
- эксперта;
- специалиста.
Привлечение указанных лиц к рассмотрению материалов проверки должно быть оформлено отдельным решением. Форма такого решения не утверждена, поэтому руководитель инспекции (его заместитель) оформляет его в произвольной форме.
Это следует из положений абзаца 2 пункта 4 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Если обеспечить явку свидетеля, эксперта или специалиста в процессе первичного рассмотрения материалов не удастся, то руководитель инспекции (его заместитель) может перенести рассмотрение материалов на более поздний срок в общем порядке (подп. п. 2, 5 п. 3 ст. 101 НК РФ).
Для получения недостающих сведений руководитель инспекции (его заместитель) может назначить дополнительные мероприятия налогового контроля. Такие мероприятия могут включать в себя:
- истребование документов как у самой организации, так и у ее контрагентов или иных лиц (например, банков);
- проведение экспертиз;
- допрос свидетелей.
Об этом сказано в абзаце 3 пункта 6 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Специальные требования к процедуре проведения дополнительных мероприятий налогового контроля Налоговым кодексом РФ не установлены. Это значит, что указанные мероприятия инспекция проводит по общим правилам, то есть в том же порядке, как и в рамках самой налоговой проверки (п. 6 ст. 101 НК РФ, письмо Минфина России от 19 июня 2009 г. № 03-02-07/1-321).
Ситуация: может ли инспекция в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля провести выемку документов? Дополнительные мероприятия назначены по итогам рассмотрения материалов налоговой проверки.
Ответ: да, может, при выполнении определенных условий.
Перечень дополнительных мероприятий налогового контроля носит закрытый характер (абз. 3 п. 6 ст. 101 НК РФ). Выемка документов в нем не значится. Таким образом, из буквального толкования этой нормы следует, что проводить выемку, то есть самостоятельно изымать у организации документы, в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля инспекция не вправе.
Однако в двух случаях проведение выемки документов после окончания налоговой проверки все-таки возможно.
Во-первых, в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля инспекция вправе потребовать у организации документы (не самостоятельно изъять их, а поручить организации представить недостающие сведения) (абз. 3 п. 6 ст. 101 НК РФ). И если организация не исполнит такое требование и не представит документы, то у инспекции появится право провести их выемку (абз. 2 п. 4 ст. 93 НК РФ). В таком случае проведение выемки в рамках дополнительных мероприятий будет считаться законным.
Во-вторых, в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля инспекция вправе провести экспертизу (абз. 3 п. 6 ст. 101 НК РФ). В частности, может быть назначена экспертиза подписей или почерковедческая экспертиза. Очевидно, что для ее проведения инспекции нужны документы с оригиналами подписей или почерка. Если в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля инспекция проведет выемку документов с целью дальнейшего проведения экспертизы, то в этом случае выемка также может быть признана законной.
Аналогичные разъяснения содержатся в письме ФНС России от 23 мая 2013 г. № АС-4-2/9355. Арбитражная практика подтверждает правомерность такого подхода (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 10 апреля 2012 г. № 16282/11, определения ВАС РФ от 26 июня 2008 г. № 7909/08, от 30 июня 2009 г. № ВАС-7529/09, постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 27 января 2012 г. № А53-27001/2010, от 2 сентября 2011 г. № А63-8481/2010, Московского округа от 8 февраля 2011 г. № КА-А40/17940-10-2, Северо-Западного округа от 18 мая 2010 г. № А56-33713/2009, Волго-Вятского округа от 16 апреля 2008 г. № А11-3197/2007-К2-24/221, Центрального округа от 30 марта 2009 г. № А36-2365/2008).
Ситуация: может ли инспекция в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля провести осмотр помещений?
Ответ: нет, не может.
Перечень дополнительных мероприятий налогового контроля носит закрытый характер (абз. 3 п. 6 ст. 101 НК РФ). Осмотр помещений в нем не значится. Поэтому проводить осмотр помещений в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля инспекция не вправе. Такие действия возможны только в двух случаях:
- в ходе выездной налоговой проверки;
- в ходе камеральной проверки декларации по НДС, в которой либо заявлена сумма налога к возмещению, либо выявлены несоответствия с другими имеющимися у инспекции материалами.
Это следует из положений статьи 92 Налогового кодекса РФ. Аналогичные разъяснения содержатся в письмах Минфина России от 30 ноября 2011 г. № 03-02-07/1-411, ФНС России от 29 декабря 2012 г. № АС-4-2/22690. Правомерность такого подхода подтверждена пунктом 24 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57.
Если руководитель инспекции (его заместитель) назначает мероприятия дополнительного налогового контроля, то он должен оформить отдельное решение. Его форма утверждена приказом Минфина России и ФНС России от 31 мая 2007 г. № ММ-3-06/338. В решении о назначении дополнительных мероприятий руководитель инспекции (его заместитель) указывает:
- конкретные мероприятия (допрос, экспертиза, истребование документов);
- обстоятельства, которые вызвали необходимость их проведения;
- конкретный срок, в который они должны быть проведены.
Об этом сказано в абзаце 2 пункта 6 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Все мероприятия дополнительного контроля должны быть проведены в срок, не превышающий один месяц (п. 6 ст. 101 НК РФ). При этом указанный срок не должен выходить за пределы общего срока рассмотрения материалов с учетом его продления (10 рабочих дней + один месяц). Это необходимо, чтобы руководитель инспекции (его заместитель) мог выполнить требование пункта 1 статьи 101 Налогового кодекса РФ, то есть вынести решение по результатам налоговой проверки в строго ограниченный законодательством срок (п. 1 ст. 101 НК РФ, письмо Минфина России от 15 января 2010 г. № 03-02-07/1-14).
Результаты дополнительных мероприятий налогового контроля (истребованные документы, протоколы допроса свидетелей, заключения экспертов) приобщаются к уже имеющимся материалам налоговой проверки, и руководитель инспекции (его заместитель) рассматривает их повторно (п. 1 ст. 101 НК РФ).
Ситуация: должна ли инспекция сообщить организации о повторном рассмотрении материалов проверки? По результатам первичного рассмотрения материалов проверки руководитель инспекции решил провести дополнительные мероприятия налогового контроля.
Ответ: да, должна.
Организация вправе знакомиться с материалами налоговой проверки и давать по ним свои пояснения. Это касается и тех материалов, которые инспекция получает в рамках дополнительных мероприятий налогового контроля. Ведь именно в ходе повторного рассмотрения материалов руководитель инспекции (его заместитель) анализирует сведения, полученные в рамках дополнительных мероприятий, и с учетом этих сведений принимает окончательное решение по проверке. А следовательно, организация должна быть извещена о времени и месте не только первичного, но и повторного рассмотрения материалов налоговой проверки. Такой вывод позволяют сделать положения пункта 2 статьи 101 Налогового кодекса РФ.
Если инспекция не уведомила организацию о повторном рассмотрении материалов проверки, ее действия можно обжаловать. При этом суд будет исходить из конкретных обстоятельств дела. И если судьи сочтут, что рассмотрение дополнительных материалов в отсутствие организации не привело к существенному нарушению ее прав, решение инспекции будет оставлено в силе. Об этом сказано в пункте 38 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57.
