Журнал «Арбитражная практика» № 12, Декабрь 2012
Суд обязал уполномоченный орган исключить сведения об обществе из реестра недобросовестных поставщиков, так как компании удалось доказать отсутствие правовых оснований для нахождения таких сведений в реестре. В свою очередь доказать незаконное расторжение государственного контракта удалось лишь в надзорной инстанции.
Фабула дела
Компания выиграла открытый аукцион на поставку товаров по государственному оборонному заказу, был заключен госконтракт. Однако в результате нарушения поставщиком сроков поставок, заказчик обратился в суд с требованием расторгнуть контракт. Суд удовлетворил требования и организация была внесена уполномоченным органом в реестр недобросовестных поставщиков. Такая мера предусмотрена Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Сведения из реестра исключаются по истечении 2-х лет со дня их внесения. Данная мера призвана отсечь от участия в торгах проштрафившихся поставщиков, так как в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона № 94-ФЗ при размещении заказа путем проведения торгов, уполномоченный орган вправе установить такое требование к участникам размещения заказа, как отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа. Анализ многих конкурсных документаций, документаций об аукционе федерального, регионального и муниципального уровней свидетельствует, что в подавляющем большинстве случаев заказчик устанавливает вышеуказанное требование.
В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов. Таким образом, по смыслу Закона № 94-ФЗ одним из оснований для нахождения сведений в реестре является обязательное наличие вступившего в законную силу судебного акта о расторжении контракта в связи с его существенным нарушением поставщиком (исполнителем, подрядчиком).
Однако компания-поставщик не согласилась с вынесенным решением суда первой инстанции и оспорила его сначала в апелляции, а затем и в кассации.
«Мы полагали, что переписка с заказчиком является соглашением о расторжении государственного контракта, совершенным в простой письменной форме. Такое соглашение было достигнуто нами путем обмена письмами, соответственно, предмет спора отсутствует. Наша позиция была поддержана Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Сам факт существенного нарушения условий контракта мы не признавали» – делится юрист заказчика Андрей Перепелкин.
Добиться отмены решения суда первой инстанции удалось лишь в надзоре (постановление Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 по делу № А40-160170/09-102-1126). ВАС РФ указал, что соглашение о расторжении контракта было достигнуто с нарушением срока. Однако суды не установили, какое количество продукции осталось недопоставленным к моменту обращения истца в арбитражный суд, какие последствия повлекло нарушение ответчиком условий контракта, не дали оценки доводам ответчика о том, что недопоставка продукции произошла в связи с отказом истца от приемки, не подвергли оценке поведение заказчика. В свою очередь для расторжения договора в судебном порядке недостаточно только довода истца о нарушении ответчиком сроков поставки продукции. Дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
«После того, как Президиум ВАС РФ направил дело на новое рассмотрение, мы обратились в уполномоченный орган с просьбой исключить нашу компанию из реестра недобросовестных поставщиков. Однако нам было отказано, так как согласно ст. 19 Закона № 94-ФЗ сведения из реестра исключаются только по истечении 2-х лет после их внесения. Иных оснований, в частности таких, как отмена решения суда, не предусмотрено. Это и явилось поводом для нового судебного процесса» – рассказывает юрист Андрей Перепелкин.
Отмена судебного акта не является основанием для исключения сведений из реестра поставщиков
Решение суда первой инстанции может быть пересмотрено в вышестоящей инстанции. Однако ст. 19 Закона № 94-ФЗ не предусматривает процедуру исключения сведений из реестра в случае отмены судебного акта, послужившего основанием для включения в реестр. И вот здесь могут возникнуть проблемы, так как административный орган, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, формально имеет право отказать в исключении сведений из реестра, поскольку отмена решения суда о расторжении контракта законом не отнесена к основаниям для исключения сведений из реестра.
«На наш взгляд, с момента отмены судебного акта, послужившего основанием для включения в реестр, перестают существовать правовые основания для дальнейшего нахождения сведений в реестре. Очевидно, отмененный судебный акт не может порождать никаких правовых последствий. Отсутствие прямого указания в законе на возможность исключения из реестра сведений по такому основанию, как отмена судебного акта о расторжении государственного либо муниципального контракта, не является препятствием для уполномоченного органа восстановить состояние, существовавшее до нарушения прав заинтересованного лица (status quo)» – объясняет свою позицию юрист компании-поставщика Андрей Перепелкин.
Иное истолкование Закона № 94-ФЗ приводит к существенному нарушению прав и законных интересов участников гражданского оборота. Несмотря на выявленную судебную ошибку, и, как следствие этого, отмену судебного акта, сведения об участнике продолжат находиться до истечения 2-хлетнего срока с момента их внесения в реестр. Но такое положение дел не соответствует основной задаче судопроизводства. На практике же все оказалось значительно опасней.
Так, решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано по причинам того, что иных оснований для исключения сведений из реестра, кроме как истечение 2-хлетнего срока нахождения сведений в реестре, не имеется. Также, по мнению суда, заявителем был выбран неверный способ защиты предполагаемого нарушенного права, что не приведет к восстановлению его субъективных прав. Суд посчитал, что заявитель должен был обратиться с заявлением об оспаривании решения о включении сведений в реестр после того, как отпали правовые основания, послужившие основанием для включения в реестр. Такой сугубо формальный подход суда грубо нарушает конституционное право на судебную защиту.
Исходя из правовой позиции Конституционного суда РФ, организации вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными. Такое возможно, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.
При рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт. Они обязаны выяснить, затрагивает ли он права граждан (организаций, иных лиц), соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (определение КС РФ от 19.04.2007 № 286-О-О).
Так, например, при рассмотрении одного из дел кассационный суд указал, что заявитель вправе обжаловать требование таможни об уплате таможенных платежей с обоснованием его несоответствия закону независимо от того, было ли им оспорено решение, на основании которого вынесено соответствующее требование, поскольку иное не предусмотрено действующим законодательством.
При рассмотрении настоящего спора суды ограничились установлением обстоятельств, связанных с процедурой вынесения обжалуемого требования и порядком его направления. Между тем оспариваемым требованием обществу было предложено уплатить суммы таможенных платежей, доначисленных таможенным органом в связи с несогласием им с выбранным заявителем методом определения таможенной стоимости товара.
При этом вопросы, связанные с оспариванием или неоспариванием заявителем решения о корректировке таможенной стоимости товара, не способны повлиять на выводы суда относительно правомерности выставленного требования. Суд не лишен возможности в рамках заявленных требований проверить правомерность доначисления таможенных платежей и установить, соответствует ли оспариваемое требование действительной обязанности общества уплатить таможенные платежи, тем самым обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав (постановление ФАС Московского округа от 19.08.2010 по делу № А40-151662/09-154-1006).
О недопустимости формального рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, неоднократно указывал и Конституционный суд РФ (определения от 05.11.2002 № 319-О, от 20.11.2003 № 449-О, от 04.12.2003 № 418-О, от 20.10.2005 № 442-О; постановление от 14.07.2003 № 12-П).
Аннулирование записей в публичных реестрах не должно осуществляться лишь по формальным основаниям
Ведение реестра недобросовестных поставщиков представляет собой публичную функцию госоргана с целью информирования других участников оборота о наличии (отсутствии) статуса недобросовестного поставщика у конкретного хозяйствующего субъекта. В этом плане указанный реестр имеет сходство с аналогичными информационными ресурсами.
Для производства определенных юридических действий, то есть внесения конкретных записей в данные реестры необходимы правовые основания, например:
- для реестра недобросовестных поставщиков – это судебный акт о расторжении контракта в связи с существенным нарушением со стороны поставщика либо факт неправомерного уклонения поставщика от его заключения;
- для единого государственного реестра юридических лиц – это может быть решение общего собрания акционеров (участников) общества об избрании лица руководителем общества либо решение о реорганизации общества;
- для единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это может быть заключение сделки об отчуждении в собственность недвижимого имущества от одного лица к другому.
Как быть, если впоследствии это правовое основание, послужившее основанием для внесения соответствующей записи с государственный реестр, отпало? К примеру, суд признал недействительным решение общего собрания акционеров общества об избрании генерального директора либо решение о реорганизации общества отменено, либо суд признал сделку об отчуждении недвижимого имущества незаключенной либо недействительной.
«В этом случае заинтересованное лицо вправе обратиться в орган, уполномоченный на ведение соответствующего реестра с требованием об исключении данной записи. В случае отказа такого органа у лица есть возможность обратиться в суд за защитой своего нарушенного права, потребовав признать незаконным бездействие органа по неисключению (аннулированию) записи и обязать этот орган через суд исключить cпорную запись из реестра. Данный вывод подтверждается сложившейся судебно-арбитражной практикой, которую мы исследовали перед обращением в суд» – поясняет юрист заявителя Андрей Перепелкин.
Так, кассационный суд удовлетворил заявление общества о признании незаконным отказа МИФНС России исключить запись из реестра. Также суд обязал ответчика произвести аннулирование записей (внесение в ЕГРЮЛ информации о недействительности) записей, ранее произведенных МИФНС России на основании представленных обществом документов. Обращаясь в суд с заявлением, общество ссылалось на решение арбитражного суда по другому делу, где решение общего собрания участников о назначении генерального директора было признано недействительным. Однако в ЕГРЮЛ продолжали оставаться спорные записи. Отказывая в аннулировании спорной записи, МИФНС указала, что в рамках рассмотрения дела не оспаривались решения налогового органа и суд не возложил на регистрирующий орган обязанности по совершению каких-либо действий (постановление ФАС Московского округа от 26.03.2010 по делу № А40-99688/09-106-620). Аналогичные выводы встречаются и в других делах (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 02.04.2007 по делу № А45-26066/2006-12/861; Северо-Кавказского округа от 17.11.2009 по делу № А20-550/2009).
Оспаривание отказа (бездействия) регистрирующего органа в исключении соответствующих записей из реестра является правильным способом защиты права, при этом оспаривать сам юридический факт – решение уполномоченного органа о внесении соответствующей записи в публичный реестр не требуется.
«Нам удалось добиться отмены решения суда первой инстанции в апелляционном суде, который своим постановлением признал незаконным отказ уполномоченного органа в исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков и обязал уполномоченный орган в месячный срок исключить такие сведения (дело № А40-61486/11-84-339)» – рассказывает юрист компании Андрей Перепелкин.
Апелляционный суд указал, что по смыслу п. 2 ч. 2 ст. 11, ч. 2, 8, 9, 10 ст. 19 Закона № 94-ФЗ включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков является мерой государственного принуждения, применяемой к лицу, совершившему правонарушение (уклонение от исполнения контракта). Такая мера влечет для него неблагоприятные последствия (невозможность участвовать в размещении заказов), то есть фактически является мерой юридической ответственности. Апелляционный суд учел, что вступившим в законную силу решением суда установлено отсутствие существенного нарушения поставщиком условий контракта. Также контракт судом не был расторгнут, поэтому, по мнению суда, заявитель не должен в дальнейшем продолжать претерпевать законодательно установленные негативные правовые последствия в виде нахождения информации о нем в реестре недобросовестных поставщиков.
На момент обращения с заявлением об исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, основание для включения общества в реестр (решение суда о расторжении контракта) было отменено. Иного решения, свидетельствующего о противоправности действий общества, судом принято не было, что свидетельствовало об отсутствии юридического основания для нахождения сведений о заявителе в реестре недобросовестных поставщиков.
«Таким образом, нами был достигнут успех в этом непростом и затяжном деле по исключению сведений из реестра недобросовестных поставщиков. Во избежание подобных ситуаций, законодателю целесообразно было бы дополнить положения ст. 19 Закона № 94-ФЗ еще одним основанием для исключения сведений из реестра недобросовестных поставщиков. Таким основанием должна являться отмена судебного акта о расторжении государственного (муниципального) контракта. Возможно, это будет отражено в новом законе «О федеральной контрактной системе», которым планируется заменить ныне действующий Закон № 94-ФЗ» – резюмирует Андрей Перепелкин.
